冉奥博 刘佳燕：“责任—权利”视角下老旧小区改造资金共担机制研究

摘要：

随着中国老旧小区改造深入推进，资金问题日益成为掣肘，研究老旧小区改造的资金共担机制具有极强的现实意义。文章通过梳理国家和各地关于老旧小区改造的相关政策文件、研究和实践，总结各级政府、居民、专营单位、（原）产权单位等多元主体参与出资的不同模式，进而从老旧小区改造中相关主体“责任—权利”关系视角出发，对老旧小区改造项目类型进行责权依据的再界定，明确财政兜底基础类、各方共担完善类、社会主导提升类、产权方承担相应义务等基本原则，提出老旧小区改造中多主体资金共担的机制设计以及相应配套措施的改进建议。

关键词：

老旧小区改造，资金共担，责任—权利，产权

随着我国城市发展从增量扩容转向存量优化，老旧小区改造成为重要内容。习近平总书记多次视察老旧小区改造项目，指出老旧小区改造是城市更新的一个重点，也是一项民生工程，既要保留历史记忆和特色风貌，又要解决居民关切的实际问题。2020年和2022年，国务院常务会议两次专题研究老旧小区改造，2025年首场国务院常务会议再次强调，要加快推进城镇老旧小区、街区、厂区和城中村等改造。近年来，老旧小区改造已取得阶段性成果。过去十年来，全国累计开工改造老旧小区超过16万个，惠及居民超过2800万户；“十四五” 时期，我国将基本完成2000年底前建成的约21.9万个城镇老旧小区的改造任务。

目前，老旧小区改造资金主要来自各级政府财政，庞大的改造规模给地方财政带来相当的压力，且过于单一的资金来源既不利于发挥财政的杠杆效应，也难以保障改造后的运营维护和培育居民的公共意识。因此，探索建立合理有效的老旧小区改造资金共担机制，对于推进可持续、高质量的社区更新实践具有重要意义。

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实践背景与相关研究

资金筹措是老旧小区改造的关键。多地实践和相关研究都显示老旧小区改造所需资金量规模大、地方财政承压重。总体而言，资金来源中市级财政和地方债券占较大比重，中央专项和预算内投资占一部分，居民和社会资本投入占比很小。

一些研究提出了多主体共担的思路，并将其作为改造可持续的机制基础。孙文君等认为资金筹措存在募资难度大、铺垫资金多、统筹难度大、规模压力大、财力有限、来源单一等问题，提出了围绕居民出资责任、政府支持力度、金融服务质效、社会参与力量、 税费减免政策五大维度的多方出资机制。谢海生总结老旧小区改造存在资金缺口大且分散，政府投入大、其他各方参与不足等问题；从产权视角，建议采取权责相对，多方共担，财政补贴与市场化机制并行的模式。张佳丽等总结不同主体的出资模式为财政为主的政府投资、市场出资、政府、居民对服务付费的政企合作、社会资本为主的市场主导和居民自投入为主的自主平衡，分别对应公有产权、企业或集体产权、个人产权但管理缺失、个人或集体产权且管理成熟的老旧小区。赵燕菁等围绕城市更新全过程的财务问题展开研究，认为更新背景下产权重置成本急剧上升、政府重心转向提升利润表等新现象使出资机制更为复杂，资本投入和现金运营两阶段应采取独立平衡原则。

还有一些研究从改造内容角度分析了资金构成。贾正华以北京通州区某老旧小区改造为例，测算基础类改造所需资金略大于自选类，楼本体改造所需资金略大于公共部分改造。杭州市老旧小区改造成本中，基础类大于完善类，提升类大于基础类。田灵江较全面地总结了资金来源和分担，认为老旧小区改造的资金需求极大，小区范围内公共部分改造由政府、管线单位、原产权单位、居民等共同出资，建筑物本体改造以居民出资为主，财政进行以奖代补，居民出资应为象征性。

总结前人研究发现：一、资金是老旧小区改造的制约因素，既有研究主要围绕改造资金的来源主体或项目去向来分别考虑，但如何实现可持续的共担机制尚未有明确思路；二、在资金共担方面已形成共识，认为出资主体至少需要包括政府、专营单位、居民、产权单位，原产权单位和社会资本也是重要参与者；三、改造和运维宜分为两阶段独立核算，产权成为分析的重要概念。但既有研究多将改造资金的头部（来源主体）和尾部（支出项目）割裂分析，背后是缺乏对老旧小区改造中各方主体责权关系的深度考量。

基于此，本研究从老旧小区改造相关主体“责任—权利”关系视角出发，在梳理总结国家和各地相关政策和实践经验的基础上，以老旧小区改造中空间属性—责权关系—成本分担的逻辑进行剖析，探讨老旧小区改造中多主体资金共担的机制设计。

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改造资金共担的政策指引和各地实践

2.1 资金共担的政策指引

资金共担机制是老旧小区改造政策框架中的重要内容。2020年，国务院办公厅发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，明确要“建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制”。2021年，住房和城乡建设部办公厅等发布《关于进一步明确城镇老旧小区改造工作要求的通知》，进一步强调要多渠道筹措改造资金，包括积极引导企业、产权单位（原产权单位）、专业经营单位等社会力量及居民出资，以及地方财政安排补助资金和积极发行债券。国家层面政策不仅明确了资金共担的多主体，还指出三类改造项目对应不同出资模式：中央补助以及各级财政投入重点支持基础类，水暖电气热的负责单位也要出资；受益者出资完善类，包括居民出资和公共资源让渡；社会专业化的服务和投入支撑提升类。

地方各级政府也出台相应文件，落实多方参与资金共担的总体机制和实施办法（表1）。 但相关政策大多为原则性、鼓励性规定，缺乏具体明确的操作支持。

表1 部分省市关于老旧小区改造资金共担的相关规定

 资料来源：作者整理

2.2 各地区资金共担实践及其政策逻辑

一些地方积极探索老旧小区改造实践，较好地实现了居民、专营公司、（原）产权单位等多主体的资金共担（表2）。

表2 各地老旧小区改造中不同主体资金分担的相关政策规定

资料来源：作者整理

2.2.1 居民的资金分担

居民是老旧小区改造的直接受益者，其应分担部分资金。但由于支付能力有限、政府长期兜底服务、单位制社区中的单位支撑、居民“等靠要” 思想较重，很多居民并没有承担起房屋修缮、综合整治相应的支付义务。然而，基于受益者付费原则，居民出资是老旧小区改造资金共担的重要部分，各地已开展了相关实践并取得了一定效果。

广州市番禺区、温州市鹿城区等地规定部分改造类项目由居民承担成本，但范围不一。其分担逻辑主要根据改造内容的轻重缓急：改造内容越急迫，越涉及安全底线，政府出资比例越高；改造内容涉及户内或改善生活质量，居民承担部分资金。齐齐哈尔、北安等地将居民出资作为改造项目立项的前置条件，但考虑到其出资意愿和能力，政策规定的居民出资比例通常不高。青岛市西海岸新区等地采用竞争性申报的激励机制，居民出资条件越成熟则越早纳入年度改造规划；宁波等地通过配比方式的经济手段，鼓励居民使用大修基金出资。这些地区通过机制创新，鼓励居民出资，但出资并不具有强制性。

2.2.2 专营公司的资金分担

专营公司是老旧小区中市政基础设施的产权方，若开展改造工作亦应分担部分资金。 相关政策规定多以入户端口为界限，对于在老旧小区入户端口或红线外的市政基础设施，产权属于专营单位的，由专营单位负责改造；产权不属于专营单位的，专营单位出资改造后设施产权移交专营单位。但在实践中，由于大部分地区的政策缺乏对专营单位参与的强制性和明确要求，专营单位参与积极性不高。鉴于此，福建省、岳阳市等地对专营公司出资做出了明确的比例要求，以确保市政设施改造的有效推进。另外，一些配套政策也鼓励专营公司参与改造，如：政策中普遍规定相关管网改造与其他改造项目相统一，同步设计、同步建设；专营公司参与改造发生的维护管理所发生的费用，可以计入企业当期费用税前扣除。

2.2.3 原产权单位的资金分担

政策中直接规定原产权单位出资的较少，多采用鼓励形式，依赖于原产权单位履行社会责任。一些实践项目中有所突破，如海口市海南省建筑设计院宿舍小区改造工作中政府补贴、小区业主自筹、原产权单位的分担比例为4:1:5，北京惠新南里2号院2号楼由产权占比最大的产权单位优先垫资，其余两家单位在资金到位后进行资金补偿。

梳理上述不同主体的资金分担实践，总结得到相关政策蕴含的四类出资逻辑。最核心的是受益人出资逻辑和产权人出资逻辑。如居民同时作为老旧小区改造直接受益者和老旧小区的产权人，存在相应的出资义务；专营公司作为管线的产权所有者承担出资义务，或是改造后获得管线产权的受益者，应当履行出资义务；类似逻辑同样适用于政府、市场力量与（原）产权单位。此外，为应对部分主体意愿不强，政策还需遵循政策激励逻辑和社会责任逻辑，前者通过各类激励手段增强主体的改造意愿，后者强调政府和（原）产权单位的社会责任。这两类逻辑实际也是权利和责任逻辑的衍生，政策激励逻辑推动依照产权行动，社会责任逻辑主张改造责任的履行。

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老旧小区改造中的

多主体“责任—权利”分析

3.1 老旧小区改造中的“责任—权利”关系

一般情况下，责任和权利是一体两面的关系，责任则获得权利，反之亦然。但在某些情境下和现实生活中，责任和权利是可分离的，两者的总量等值未必能完全实现，责任和权利的认定可以只确认一方或优先确认一方。也就是说，可以通过确立责任和权利的先后顺序来影响实践。

老旧小区改造中的责权关系体现在小区用地和建筑物的产权关系上。产权包含占有、使用、收益、处分的权利，使用权是不完整的产权。就土地而言，除公房外，小区用地的使用权与所有权等其他权利是分离的，所有权归国家，使用权归全体业主。就建筑物而言，责权关系在《民法典》 第六章“业主的建筑物区分所有权”中有非常详尽的规定。其中，有两点需要特别注意：一是建筑物专有部分和共有部分的区别，专有部分归业主所有，共有部分是全体业主所有并共同管理；二是业主对于小区内公共部分的责任履行是不以权利享受为前提，因为“业主对建筑物专有部分以外的共有部分，不得以放弃权利为由不履行义务。”

3.2 “责任—权利”视角下的主体分析

老旧小区改造既涉及小区内的既有产权，又可能产生新的共有产权，进而影响“责任—权利” 关系。本文提出两阶段的老旧小区改造“ 责任—权利”关系界定：一是对于改造之前的既有空间，应当“先定责，后定权”，突出责任；二是对于改造新增空间和新增功能的责权关系，则应“先定权，后定责”，突出权利。由此确定的两种“责任—权利” 关系与老旧小区改造的项目类型相对应，作为资金共担机制设计的法理基础和操作依据。

3.2.1  “先定责，后定权”的责任优先

对于老旧小区中的既有产权人，需要首先确定责任，即哪些主体应履行出资责任。根据老旧小区改造政策中“谁受益谁出资”的基本原则，享受改造所带来增益的主体为在老旧小区空间中的相关产权主体，主要包括政府、专营公司、居民和（原）产权单位。

保障和改善民生是政府的基本职责，而老旧小区改造是住房保障民生工程的重要部分，是解决人民群众住房难题的重要手段。此外，政府也能够从老旧小区改造所产生的若干经济活动中获得税收收益，一部分国有资产在改造后可能出现增值。

专营公司作为绝大部分地区市政管线的产权所有方，自然需要承担市政管线的运营、维护、检修等责任，特别是涉及安全生产经营方面。从安全角度来看，部分老旧小区的市政管线老旧破损，威胁人民群众的人身财产安全，从发展角度来看，过去的电力、供水等管网容量不足，难以满足居民日益增长的生活需求。

居民（产权人） 作为老旧小区中建筑物专有部分的所有者，共有部分的共同所有者，是改造的直接受益者，也能够享受房产升值增益，因而也应承担相应的出资义务。根据《民法典》规定，当老旧小区改造为全体业主或者全体业主的合法代表的集体意愿表达时，对于共有部分的改造，个人不得以放弃权利而不履行义务。

产权单位在目前政策中的出资责任是明确的，现有政策明确规定公房产权单位应出资参与改造。部分已进行房改的房改房小区存在着公共空间仍属于产权单位的情况，相关原产权单位应当对此部分承担责任。《北京市“十四五”时期老旧小区改造规划》对原产权的责任也有所认定，即“落实原产权单位在房屋共用设施设备修缮、发动群众、归集住宅专项维修资金等方面的主体责任”，但主要是运营管理责任而非出资责任。

3.2.2  “先定权，后定责”的权利优先

对于老旧小区改造中的新增权益，应当首先确定权利，即哪些主体可以通过出资获得改造所产生的新收益。新收益可以分为两类，一类是改造产生新空间的可能收益，另一类是改造变更功能而产生的可能收益。在判断和评估改造后新增权利的基础上，通过对权利的预期兑现吸引这些主体分担相应的改造资金。

由于老旧小区改造存在着新空间和新功能产生的可能增益，这部分增益具有形成可持续现金流的可能。因此，通过明确该部分增益的权利所属，能够有效吸引多元主体投入收费停车场、养老托幼服务等领域。原产权单位和市场主体均可出资参与老旧小区改造，以获取特定补助或其他物质和非物质权益，以平衡其成本。居民可以出资参与改造，以获得改造后新增社区服务的特定权益。也就是说，这部分主体意在增加改造后的物质或功能增益，通过改造前的资本性投资以换取改造后的运营收入。

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老旧小区改造中的

多主体资金共担机制设计

4.1 多主体的资金共担机制设计

现行老旧小区改造相关政策中，一般将改造项目分为三类，基础类（应改尽改）、完善类（能改则改）和提升类（宜改则改）。这也体现出三类改造项目中不同的责权关系，基础类偏重于责任，完善类兼重责任和权利，提升类偏重权利。可将其与“责任—权利”分析相结合，作为资金共担机制设计的支撑。

从责任优先角度看，政府作为公共事务的天然义务方和部分市政设施与公共财产的产权方，应承担基础类改造和部分完善类改造的责任。专营公司是管线等部分市政设施的产权方，因此也应承担部分基础类改造的责任。居民和产权单位是老旧小区改造中私有财产和部分共有财产的产权人，因此其也应承担基础类和完善类的部分责任。考虑到大量老旧小区经历住房体制改革和单位制改革，以及大部分居民的现实支付能力和意愿，建议居民的成本分摊比重主要在完善类，一部分在基础类。

从权利优先角度看，居民可以通过出资提升类改造，提升社区服务水平进而获得增值服务，形式包括以优惠价格购买服务，或在服务收益中分成。原产权单位可以通过投资基础类和完善类改造，提升品牌声誉、履行社会责任，并由此获得物质或非物质权益。各类市场主体可以通过投资三类改造项目获得相应权利，扩张其资产负债表，并实现可能增值。政府、专营公司和原产权单位由于其公共属性，应突出其在改造活动中的民生性，不鼓励超出其责任范围的过度投资。因此，不建议政府和专营公司超出其责任范围，通过投资获得更多权利（图1）。

 图1 各主体在资金共担中的“责任—权利”关系

资料来源：作者自绘

4.2 配套政策及其制定逻辑

“责任—权利”关系是现有政策中受益者出资和产权人出资逻辑的延伸。要保障老旧小区改造资金共担机制的顺利实施，还需要考虑政策平衡、政策激励、社会责任，以作为配套政策制定的基本逻辑。

一是优化改造项目顺序。建议三类改造项目应层层推进。 进行完善类改造时，应已完成或同时完成基础类改造中的重点类别；进行提升类改造时，应已完成或同时完成基础类改造的所有内容。财政资金优先保障各类型中涉及安全的重点内容。

二是完善居民出资的政策救济。当部分居民难以承受改造成本时，可积极探索跨时间的资金融通措施。例如，《南京市城市危险房屋消险治理专项工作方案》规定，“Ｄ级危房产权人无其他住房且生活困难的，费用可以暂缓缴纳，但在不动产登记时由实施单位办理他项权证，待房屋上市交易时收回。”

三是出台鼓励原产权单位出资的配套措施。在房改房小区，特别是在“三供一业” 移交后，从权属而言，原产权单位不再具备出资责任，目前政策也未有明显激励。建议针对央企、国企，从考核社会责任履行、抵扣上交利润等方式出台激励原产权单位出资的相关政策，如对原产权单位出资提供一定比例的财政补贴。

四是因地制宜出台《资金合理共担机制的实施意见》，指导推动各地形成各具特色的资金共担操作方案。基于政策平衡逻辑，制定并完善竞争式申报机制、“共谋共建共管共评共享”的老旧小区改造共同缔造考核指标、财政资金使用绩效评估等配套实施办法，在尽力而为地推动老旧小区改造进程的同时，量力而行地构建多主体的资金共担机制。

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结   语

合理有效的筹资机制已成为推动老旧小区改造高质量发展的关键因素。本文在以往政策制定的受益人出资和产权人出资逻辑上，提出以“责任—权利”关系为出发点的老旧小区改造资金多主体共担机制。“责任—权利” 视角下的责任优先和权利优先是辩证统一的关系。在必须出资的责任优先中，各主体的责任认定以产权作为基础，结合考虑其职能职责；在可以出资的权利优先中，各主体的权利获得与责任履行同时发生，当个体履行出资义务时才获得新增权益。

本文提出“财政兜底基础类，各方共担完善类，社会主导提升类，产权方承担相应义务” 的基本原则。基础类涉及基本民生保障，政府、专营公司、居民、产权单位均具有出资责任，市场主体和原产权单位可以参与并获取部分权益，考虑居民出资能力和意愿有限、市场主体和原产权单位的不确定性，财政资金应发挥兜底作用；完善类涉及改善民生和生活便利，政府、居民具有相应责任，市场主体和原产权单位可以参与并获取相应权益；提升类涉及城市公共服务完善，突出投资换权益，实行市场主导、居民参与模式。

以政策激励和社会责任逻辑为基础，制定配套措施能够更好推动资金合理共担机制形成。建议选定一批基础类中的重点内容作为财政资金优先保障项目，推动基础类、完善类、提升类逐步推进，制定支持居民跨时出资、原产权单位出资等的激励政策，因地制宜出台专门的《资金合理共担机制的实施意见》，通过资金合理分担有效推动老旧小区改造增速提质，扩大内需和改善民生。

* 注：本文参考文献及注释略。

【作者】

冉奥博，清华大学智库中心助理研究员、清华大学中国新型城镇化研究院助理研究员

刘佳燕（通讯作者），清华大学建筑学院教授、中国城市规划学会住房与社区规划专委会秘书长

【来源】

冉奥博,刘佳燕.“责任—权利”视角下老旧小区改造资金共担机制研究[J].城市发展研究,2025,32(05):126-132.