建设零碳园区，地方化债新手段？

当前，地方政府债务化解进入深水区，全国人大常委会批准的6万亿元地方政府债务限额用于置换存量隐性债务，分三年有序实施，目前已进入收官阶段。但单纯依靠债务置换"以时间换空间"难以从根本上破解债务难题，必须走"在发展中化债、在化债中发展"的路径。与此同时，零碳园区建设正在全国加速铺开，国务院《"十五五" 碳达峰行动方案》明确"十五五"期间建设100个左右国家级零碳园区，首批52个园区已正式启动建设。零碳园区建设能否成为地方政府化债的新抓手，需要从政策逻辑、实践路径和现实约束三个维度客观研判。

通过公开信息研判。

——优化存量债务结构，是零碳园区助力化债的直接路径。根据《关于开展零碳园区建设的通知》（发改环资〔2025〕910号），国家明确通过地方政府专项债券资金支持符合条件的零碳园区项目，这为存量债务优化提供了合规政策通道。零碳园区内的绿色能源基建、生态环境治理、绿色交通等公益性较强的基础设施项目，可合规纳入专项债支持范围。按照国务院办公厅《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）规定，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限由25%提高至30%。相比城投平台非标融资的高成本，专项债资金成本优势显著，能够对应置换园区内的高息存量债务，实现债务"降息展期"。同时，政策性银行中长期信贷、绿色债券等低成本资金也向零碳园区倾斜，碳中和债多数票面利率低于同日发行的同类债券，进一步拓宽了低成本债务置换空间。

——培育增量税源财力，是零碳园区助力化债的根本路径。地方化债的核心支撑是财政增收能力，零碳园区通过产业升级和业态培育构建可持续的税源增长机制。一方面，零碳园区以"以绿制绿"为导向，集聚光伏、储能、绿电应用等绿色低碳产业，推动传统高耗能产业转型升级，提升产业附加值和税收贡献度。另一方面，零碳标签形成差异化招商优势，能够吸引对绿电需求旺盛的算力、电子信息、高端制造等产业入驻，扩大税基规模。从税收政策看，零碳园区内企业可享受绿色技术转让免征增值税、研发费用加计扣除等税收优惠，短期虽有政策性减收，但长期产业集聚带来的税收增量远大于短期减收，形成"放水养鱼"良性循环，为地方化债提供持续稳定的财力支撑。

——提升资产价值收益，是零碳园区助力化债的增值路径。零碳园区建设能够系统性提升园区内土地、物业、碳资产等各类资产的市场价值，增强地方政府偿债能力。在土地价值方面，零碳园区的绿色品牌效应带动土地出让价格上浮，产业集聚度较高的园区工业用地存在一定溢价空间，同时零碳园区优先获得新增建设用地指标，有利于扩大土地出让收入规模。在物业价值方面，零碳园区标准厂房和办公楼宇具备绿色属性溢价，能够提升园区运营主体的现金流水平。在碳资产方面，园区统一开发CCER项目（国家核证自愿减排量）、管理碳配额结余，通过全国碳市场交易实现碳资产价值变现，形成稳定的碳收益流。多重资产增值效应叠加，有效增厚地方政府可支配偿债资源。

——推动城投平台转型，是零碳园区助力化债的改革路径。地方债务风险的重要根源在于城投平台的融资功能依赖，零碳园区为城投转型提供了实体化运营的业务载体。传统城投平台主要承担政府融资职能，缺乏可持续经营能力，而零碳园区建设推动平台公司向能源运营商、产业服务商转型。平台公司可通过控股园区能源系统、开展能源托管、提供碳管理服务等方式，形成市场化的经营性现金流。河南兰考等地的实践表明，地方平台公司控股园区能源项目，既可降低园区企业用能成本，又能形成平台公司长期稳定收益，逐步摆脱对政府信用的依赖，从债务风险转化为化债主力。（兰考依托县域城投平台作为能源运营主体，联合国家电投落地县域全域 “源网荷储一体化”、零碳产业园区、零碳乡村三大示范场景，是河南省发改委公开推广的城投平台市场化转型样板，核心破解传统城投仅靠土地、财政补贴、无经营性现金流的痛点。）

——拓展资产盘活渠道，是零碳园区助力化债的变现路径。零碳园区的基础设施具备收益稳定、现金流可预测的特征，符合基础设施REITs的发行条件（基础设施领域不动产投资信托基金）。园区内的光伏电站、储能设施、增量配电网、智慧能源系统等资产，均可通过REITs实现资产证券化，盘活存量资产、回收沉淀资金，用于偿还存量债务或投入新项目建设，形成"建设—运营—盘活—再建设"循环。此外，碳资产质押融资、碳中和ABS等金融工具（碳中和绿色资产支持证券）也逐步成熟，能够将园区未来碳收益转化为当期现金流，提升地方政府的流动性偿债能力。

但是，必须清醒认识零碳园区化债作用的现实边界。 零碳园区不是化解地方债务的特效药，不可重走各地盲目上马开发区的老路，其作用发挥存在多重约束。一是周期错配约束，零碳园区建设周期长、投资回报慢，而地方化债任务紧迫，短期难以形成大规模偿债资金。二是收益规模约束，碳资产交易、租金溢价等收益相对有限，相对于地方巨额存量债务而言体量偏小，只能起到补充作用。三是地区差异约束，产业基础好、能源资源优的地区零碳园区价值易于变现，而债务压力较大的欠发达地区往往产业支撑不足，零碳园区建设难度大、见效慢。四是合规红线约束，零碳园区建设必须严格遵循政府债务管理规定，切不可以零碳园区名义新增隐性债务，坚决守住不新增债务的底线。