专家观点|雷爱先：城市更新中存量土地利用若干问题的思考

存量土地利用政策的内在特征

城市更新中土地利用的主要问题

近年来开展城市更新的北京、深圳、广州、上海等城市的土地开发利用实践可以看出，由于存量建设用地分布区域及其不同于新增用地开发利用的特征，决定了在实施城市更新工作中，需要从城市更新的政府主体、社会主体、资金筹措、改造客体等方面，确定多元化的更新模式。从土地开发利用主体、产权变化、利用方式的视角分析，在推进城市更新中，应主要考虑两种类型的土地开发利用模式。

一是土地产权人主导的土地开发利用模式。这一模式是指，在符合城市更新规划的前提下，原土地使用权人可通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的存量建设用地进行开发利用。这种开发利用模式的最大特点，是土地开发权在用地者手中，不在政府手中。具体包括三种方式：

（1）自行开发。原土地使用权人作为单一主体，自行开发利用土地。土地性质主要为国有建设用地，但不排除纳入城市更新规划范围的少量集体土地。

（2）合作开发。原土地使用权人通过联营、入股方式联合开发利用土地。

（3）转让开发。原土地使用权人将土地使用权转让，由受让人开发利用土地。

在实施土地产权人主导的土地开发利用模式下，土地配置行为只发生在土地使用权人之间，因此，只要符合城市更新规划，无论土地使用条件和规划符合是否改变，均可采取协议出让手续的方式，涉及土地增值的，由用地者补缴土地差价，即通常我们所说的实行“协议出让、存量补地价”方式开发利用。

二是政府主导的土地开发利用模式。这一模式是指，政府给予原土地权利人一定的土地补偿金或其他条件，将土地回购收储，重新开发整理，按照城市更新规划确定的土地用途，以出让或划拨方式确定给新的用地者投资者。如在北京市，这种方式就是政府收购储备土地，实施一级开发后，再行供地。这种方式的特点是，拟开发利用的土地由政府收回，政府通过重新供地主导土地开发利用。从产权关系中，发生了土地使用权人——土地所有权人——土地使用权人的变化。实施这一模式，需要考虑以下两个关键点。

（1）收回土地时的补偿安置。城市更新是利益再调整再分配的过程。土地收回时涉及的产权主体复杂，利益主体多元，政府以公共利益为主、产权人以自身利益为主。政府在城市更新土地的收回中，应作为利益调整的关键角色，要转变通过新增土地增加财政收入的理念，确立通过政府主导型的城市更新土地开发利用模式，探索创新城市更新土地收回再出让的土地收益分配投机，进一步完善现行土地储备供应制度。

（2）储备土地再供应方式。依据现行制度，由政府以划拨和出让方式供地，属于经营性土地的，以招标拍卖挂牌方式公开出让，新的用地者依据城市更新规划开发利用土地。

城市更新主要是对城市建成区（规划基本实现地区）城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整，城市更新涉及的土地是存量国有建设用地，盘活利用存量土地，需要进一步完善规划、土地、资金、审批等政策，健全完善政策体系，系统发挥政策合力。

一是完善城市更新中的规划政策。在规划上应特别注重完善用途兼容、实施单元划定等政策设计。需要考虑以下三项政策：

（1）注重规划兼容，复合利用。存量土地开发地区在增加公共服务设施用地的同时，可与各类用地兼容或混合设置；在满足地区规划导向的前提下，商业服务用地与商业办公用地可以相互转换，住宅用地可以全部或部分转换商业服务业或商务办公用地。以减少人流聚集度为原则，可建设小型商业、办公用房。

（2）划定实施单元，尽可能避免单宗地开发。城市更新土地开发利用的最重要前提是符合城市更新专项规划，优化资源配置，提升城市功能，不是就宗地开发谈宗地开发。这与新增土地的按宗地供地、按宗地建设、按宗地管理的模式是不同的。因此，在城市更新土地的开发利用过程中，必须评估周边的规划，缺什么补什么。开发要划定实施单元。划定的存量土地实施单元中可包括多个具体项目，每个具体项目可以涉及多种土地用途。特别是在老城区、历史文化街区，更新应当注重织补空间，实施生态修复、城市修补，通过恢复性修建，保护街巷胡同格局及传统建筑形态，留存有价值的历史信息。

（3）实施单元最小化改造模式，鼓励多主体参与。城市更新中的土地开发利用涉及原产权人、相关权利人、政府等主体。为引导权利人利用自有土地自行开发，鼓励社会资本参与，在实施单元划定上，应倡导实施单元可最小化的改造模式，推动街区小规模、渐进式、可持续更新改造。实施单元的项目主体，既可以统一组织综合实力强的国有企业承担改造任务，也可以将实施单元内的各个具体项目交由原产权人、民间资本和社会力量进行改造。

二是健全完善城市更新中的土地政策。在城市更新中，应从以下五个方面进一步完善存量土地开发利用政策，形成城市更新的土地政策体系。

（1）按新规划用途办理土地手续政策。具体来说，允许城市更新项目按新的规划批准文件，依法以划拨、出让、租赁、先租后让、租让结合、作价出资（入股）等方式办理用地手续。代建公共服务设施用房并将产权移交区政府有关部门或相关单位的部分，以划拨方式办理用地手续。经营性设施可以协议或其他有偿使用方式办理用地手续。

（2）按原土地用途和权利类型使用政策。在符合规划且不改变用地主体的条件下，城市更新项目发展国家及城市政府支持的新产业、新业态、新模式的，可以由相关行业主管部门提供符合条件证明文件，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策，过渡期支持政策以5年为限，5年期满或转让需办理用地手续的，按新用途、新权利类型，以协议方式办理用地手续。

（3）土地先租后让政策。对于城市更新项目采取租赁方式办理用地手续的，土地租金实行年租制，年租金根据有关地价评审规程核定。租赁期满后，可以续租，也可以协议方式办理用地手续。

（4）土地使用权转让出租抵押政策。城市更新过程中，在不改变实施方案确定的使用功能情况下，经营性服务设施已取得的建设用地使用权可依法进行转让或出租，也可以建设用地使用权及其地上建筑物、构筑物及其附属设施所有权等进行抵押融资。建设用地使用权及其地上建筑物、构筑物及其附属设施所有权转让、出租、抵押实现后，应保障原有经营活动持续稳定，确保土地用途不改变、利益相关权利人权益不受损。

（5）集体建设用地盘活利用政策。在城市更新中，不可避免地会涉及城中村的集体建设用地，在政策上，可允许农村集体经济组织在坚持规划管控、用途管制前提下，将建设用地使用权依法偿出让、出租、抵押、作价出资或者入股。

三是完善城市更新中的资金政策。发挥财政、金融政策对城市更新的资金支持作用。具体可考虑以下四个方面的资金政策。

（1）鼓励利用国家政策性资金。可以考虑按照政府和社会资本合作项目建设模式及企业建设等模式创新融资方式，争取更多的国家政策性贷款用于存量土地开发中的历史文化风貌保护项目。

（2）探索土地出让收入一定比例用于存量土地开发项目政策。存量用地开发中涉及历史文化风貌保护街区更新改造和基础设施建设的，可从市、区县政府取得的土地出让收入，在计提国家和本市有关专项资金后，将剩余部分按照一定比例，用于相应的项目资金等。

（3）探索发行城市政府专项债券。存量土地开发利用涉及老旧小区改造、历史文化风貌保护街区的更新改造、环境保护等，任务重、政府财力不足、改造资金缺口大，成为城市更新中的普遍问题，解决这一问题的重要路径，是积极探索发行地方政府专项债。城市更新专项债根据城市项目业务实际需要，在发行额度和期限、发行对象、项目管理、收益回报等方面“量身打造”。

（4）探索安排异地开发用地。城市更新涉及历史文化风貌保护街区更新改造项目的，政府可向实施主体拨付异地开发用地，作为统筹外迁安置房源及资金平衡用地，使得疏解成本和未来腾退土地收益实现良性循环。

四是完善城市更新中的用地审批政策。规范城市更新项目土地开发行为，需要研究制定项目用地的审批政策、审批程序、职能分工和具体要求，细化操作流程，这对于推进城市更新项目实施至关重要。否则，只有实体性制度，没有程序性规定，城市更新将难以实施。具体来说，城市更新土地开发利用审批政策主要包括：更新项目用地审批职权划分、用地审批范围的界定、用地审批程序、用地审查内容等。随着城市更新工作进入实施层面，加快打造一套有别于新增建设用地供应和开发利用的、突出存量土地审批特点的政策，对提高城市更新项目落地实施极为必要。