国务院关于应对气候变化和碳达峰碳中和工作情况的报告

——2025年9月10日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上

生态环境部部长黄润秋

全国人民代表大会常务委员会：

我受国务院委托，向全国人大常委会报告应对气候变化和碳达峰碳中和工作情况，请审议。

习近平总书记多次强调，应对气候变化和实现碳达峰碳中和，不是别人要我们做，而是我们自己必须要做。党的十八大以来，党中央将应对气候变化摆在国家治理更加突出的位置，实施积极应对气候变化国家战略，作出实现碳达峰碳中和的重大战略决策，把“双碳”工作纳入生态文明建设整体布局和经济社会发展全局。党的二十大要求，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长。党的二十届三中全会强调，要积极应对气候变化，健全绿色低碳发展机制。各地区各部门深入贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央、国务院决策部署，采取积极行动，取得显著成效。我国构建了全球最大、发展最快的可再生能源体系，建成了全球最大最完整的新能源产业链，贡献了全球四分之一的新增绿色面积。碳强度下降、非化石能源消费占比目标完成情况基本符合2030年国家自主贡献（NDC）目标预期进度，风电、太阳能发电总装机容量和森林蓄积量已提前完成2030年NDC目标。

全国人大常委会高度重视、长期支持应对气候变化和碳达峰碳中和工作，持续加强法治建设和工作监督，为做好应对气候变化和碳达峰碳中和工作提供了坚实保障。

一、主要进展和成效

在党中央领导下，国务院及各有关部门全力做好应对气候变化和碳达峰碳中和工作，形成碳达峰碳中和“1+N”政策体系，加快构建能耗双控向碳排放双控全面转型新机制，推动经济社会系统性变革。

（一）能源和产业转型成效显著。截至2025年6月底，非化石能源装机容量达22.2亿千瓦，占总装机容量比例达60.9%。加强化石能源清洁高效利用，实施煤电“三改联动”，淘汰煤电落后产能，天然气生产和利用量稳步提升。加快建设“沙戈荒”新能源基地和重大水电工程，核电在运在建规模升至世界第一。加快构建新型电力系统，建成全球规模最大的清洁发电体系和输电网络。初步建成多层次统一电力市场体系。大力发展“新三样”等新质生产力，“十四五”以来光伏组件、锂电池产量分别增长3.7倍、6.4倍以上，新能源汽车产销量连续10年全球第一。同时，推进产业结构优化升级，累计完成5.9亿吨粗钢产能全流程超低排放改造。大力实施节能降碳改造，推动大规模设备更新和消费品以旧换新。培育国家级绿色工厂超6000家，实现产值占制造业总产值约20%。发展循环经济，构建废弃物循环利用体系。

（二）重点领域绿色发展持续推进。推动绿色建筑高质量发展，积极发展绿色建造，2024年城镇新建绿色建筑面积16.9亿平方米，占当年城镇新建建筑面积的97.9%。构建清洁低碳交通运输体系，2024年重点行业大宗货物清洁运输比例约70%，民航绿色转型成效突出。加快建设国家生态安全屏障体系，打好“三北”工程攻坚战，推进大规模国土绿化行动，我国已成为全球森林资源增长最快最多的国家。开展减污降碳协同创新试点。加强非二氧化碳温室气体管控，修订《消耗臭氧层物质管理条例》，将氢氟碳化物纳入配额管理，发布实施甲烷控排方案。

（三）全国碳市场逐步完善。出台关于加强全国碳市场建设的意见，公布实施《碳排放权交易管理暂行条例》，制定系列部门规章、规范性文件以及技术规范等，法规政策基础框架搭建完成。建立实施月度存证数据日常监管工作机制，全面提升数据质量。完成全国碳市场首次扩围，纳入钢铁、水泥、铝冶炼三个行业，覆盖全国碳排放量超60%。截至2025年6月底，全国碳排放权交易市场碳排放配额累计成交量6.7亿吨，成交额459.3亿元。启动全国温室气体自愿减排交易市场，首批核证自愿减排量完成登记交易，助力生态产品价值实现。

（四）适应气候变化工作深入推进。印发实施《国家适应气候变化战略2035》，深化气候适应型城市建设试点，开展城市体检和海绵城市建设试点工作。气候系统监测向多圈层拓展，气象灾害预警能力持续提升。强化重大灾害防范应对，基本建成全国应急指挥体系。加强基础设施韧性建设，出台国家气候变化健康适应行动方案。将适应气候变化要求纳入各级国土空间规划，加强青藏高原、黄河流域、长江流域等重点区域适应工作。发布早期预警促进适应行动方案，打造气候适应伙伴关系。

（五）基础能力稳步夯实。建立健全碳排放统计核算体系，上线国家温室气体排放因子数据库，常态化编制国家温室气体清单。印发关于建立碳足迹管理体系的实施方案，开展产品碳足迹标准编制、标识认证等工作。出台国家应对气候变化标准体系建设方案，持续开展碳计量能力建设。多颗生态环境监测卫星在轨运行，提升遥感监测能力。将碳排放管理员、碳汇计量评估师等纳入职业分类大典，增设20个应对气候变化相关普通本科和职业本科专业，加快专业化人才培养。开展多种宣传活动，探索碳普惠等公众参与机制，提升全民绿色低碳意识。

（六）科技创新和政策激励不断强化。完善碳达峰碳中和科技创新体制机制，编制碳中和技术发展路线图。建设碳达峰碳中和相关全国重点实验室，强化低碳零碳基础研究和前沿技术布局，加强气候变化机理研究与应对关键技术研发。完善市场导向的绿色技术创新体系，推广应用绿色低碳技术。中央财政不断加大投入力度，重点支持新能源发展、绿色低碳科技创新等。推动绿色税制改革，落实新能源汽车车辆购置税减免等优惠政策。强化绿色金融支持，建设生态环保金融支持项目储备库，设立国家绿色发展基金，加强信息披露。截至2024年底，碳减排支持工具激励贷款发放超1.3万亿元，绿色贷款余额36.6万亿元。

（七）为全球气候治理作出重要贡献。服务元首气候外交，参与和引领全球气候治理，为《巴黎协定》落实作出重要贡献。发起建立“基础四国”、气候行动部长级会议等多边磋商机制，凝聚政治共识。高质量履行国际义务，向联合国提交气候履约报告。作为全球最大清洁技术出口和投资国，推动风电、光伏成本大幅下降。开展应对气候变化国际合作，深化南南合作，共建绿色“一带一路”，推进全球发展倡议合作。全面参与引导各领域气候问题磋商，积极应对欧盟碳边境调节机制（CBAM）等单边措施，推动规则标准国际衔接互认。

二、面临的困难和挑战

在取得积极进展的同时，我们也清醒认识到，我国作为最大发展中国家，仍面临一系列问题与挑战，统筹发展和减排、整体和局部、短期和中长期的难度进一步加大，应对气候变化和碳达峰碳中和工作任重道远。

（一）碳排放强度控制难度大。“十四五”以来，各地区各部门全力推进碳强度下降取得积极进展，但受新冠疫情、极端天气、国际经济贸易环境变化等影响，推动碳强度下降难度较大。我国要用全球历史上最短时间实现碳达峰到碳中和，完成全球最高碳强度降幅，任务十分艰巨。

（二）持续推进绿色低碳转型面临挑战。能源需求持续较快增长，受数智化应用加速、气候变暖等影响，未来用电需求可能更高。新能源发电比例提升更加凸显煤电调峰等兜底保供作用，对电力系统调节能力提出更高要求。产业转型升级难度加大，部分地方盲目上马“两高”项目问题有所抬头，新兴产业面临部分核心技术“卡脖子”、同质化竞争等挑战。

（三）法律政策体系亟待健全。应对气候变化法律体系和标准制度尚不完善，亟需加强政策协同。能源体制机制改革有待进一步深化，碳核算、碳足迹、绿证、碳市场等政策衔接需进一步加强。适应气候变化工作体系仍较为薄弱，资金与技术缺口较大。

（四）基础能力需要进一步提升。碳排放统计核算手段不足，数据准确性和时效性有待提升，排放因子本土化程度不高。基础研究和科技创新不足，关键低碳零碳负碳技术尚未规模化应用。部分地方和企业对应对气候变化和碳达峰碳中和工作认识不足，仍依赖传统高耗能高排放发展路径，能力与工作要求存在差距。

（五）国际气候治理形势复杂严峻。气候危机加剧，2024年全球平均气温较工业化前水平升幅首次突破1.5℃，全球气候行动紧迫性进一步增强。全球气候治理面临不确定性，特朗普政府宣布再次退出《巴黎协定》，CBAM等单边措施呈扩大化趋势。

三、下一步工作考虑

今年是我国碳达峰碳中和目标提出五周年。我们将以习近平生态文明思想为指导，坚持系统观念，持续实施积极应对气候变化国家战略，积极稳妥推进碳达峰碳中和，编制2035年NDC目标并推动落实，形成绿色低碳高质量发展新局面。

（一）健全法律政策，统筹推动落实应对气候变化目标任务。配合立法机关研究制定应对气候变化和碳达峰碳中和专项法律，加快推动出台生态环境法典，推动制修订节约能源法等法律法规。持续提升碳排放监管执法效能，健全行政执法与刑事司法衔接机制。依法打击碳市场数据弄虚作假行为。加强部门协调配合、政策统筹和数据共享，持续开展形势分析和调度提醒，尽最大努力落实“十四五”碳强度下降目标。谋划好“十五五”有关工作，加快构建碳排放双控制度体系，制定碳达峰碳中和综合评价考核办法。

（二）聚焦重点领域，加快发展方式绿色低碳转型。加快建设新型能源体系，坚持先立后破，推进大型风光基地建设和水风光一体化发展，因地制宜发展分布式能源。积极安全有序发展核电。大力实施可再生能源替代行动，科学布局抽水蓄能、新型储能、光热发电。加强化石能源尤其是煤炭清洁高效利用。深化电力体制改革，支持绿电直连等新模式新业态发展。推进产业低碳转型，有力有效管控“两高”项目，加快淘汰落后低效产能，深入实施节能降碳改造、重大技术改造升级和大规模设备更新工程，建设一批零碳园区、零碳工厂，深化低碳城市建设。加快数字化绿色化协同转型发展，深化人工智能等在重点领域应用。支持绿色建筑发展，强化绿色设计和绿色建造。优化交通运输结构，持续推广新能源汽车。巩固提升生态系统碳汇能力。

（三）健全市场机制，着力构建更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场。加快全国碳市场建设，建立预期明确、公开透明的碳排放配额管理制度，稳妥推行免费和有偿相结合的配额分配方式，有序提高有偿分配比例。逐步丰富交易品种、交易主体、交易方式，有序扩大覆盖行业范围。持续完善温室气体自愿减排交易机制，研究建立跨境碳交易管理制度。稳慎推进金融机构探索开发相关绿色金融产品和服务。加强绿电、绿证、碳交易等市场化机制的政策协同。

（四）完善工作体系，全面提升适应气候变化能力。健全适应气候变化工作机制，加大城乡建设、农业生产、基础设施等重点领域和青藏高原等重点区域适应行动力度。多渠道强化预警平台建设，提升极端天气气候事件防范应对能力。研究构建适应气候变化指标体系，制定成效评估方法，定期开展评估。继续深化气候适应型城市建设试点。

（五）加强支撑保障，系统提升基础能力。推进碳排放统计核算体系建设，建立碳排放统计快报制度，提高数据准确性和时效性。完善国家温室气体排放因子数据库，建设国家温室气体监测站网和立体监测体系。建立产品碳足迹管理体系、产品碳标识认证制度。建立完善标准计量体系，完善应对气候变化标准体系，加快能耗能效标准升级。完善绿色低碳科技创新体系，规划应对气候变化一揽子重大工程。加强基础研究，加大可控核聚变、二氧化碳捕集利用封存、储能等前沿和颠覆性技术研发力度，推进碳汇、非二氧化碳温室气体减排技术研究。打造校企地联合创新平台，提高科技成果转化效能。推动科技创新与产业创新融合，强化企业创新主体地位，加强人才培养。完善绿色税制，继续落实节能减排等相关税收优惠政策。完善绿色金融政策，做好碳减排支持工具支持领域扩容。推进气候投融资，加强财政资金与金融工具配合。倡导绿色消费，推广绿色低碳生产生活方式。

（六）坚持多边主义，持续提升我国在全球气候治理中的影响力、引导力和塑造力。强化双多边合作交流，推动多领域、多层次国际合作，深化应对气候变化南南合作，反对单边主义、保护主义，推动构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。研究跟踪国际气候领域法律发展动态，加强绿色贸易投资国际合作，推动碳排放统计核算、碳足迹等规则标准国际衔接互认。编制气候变化透明度履约报告。加强习近平生态文明思想国际传播，为全球气候治理贡献中国智慧和中国方案。

我国生态文明建设已进入以降碳为重点战略方向的关键时期。我们将深入贯彻党中央决策部署，在全国人大及其常委会的监督支持下，以更高站位、更宽视野、更大力度、更实举措推动工作，加紧经济社会发展全面绿色转型，加快建设美丽中国，推动共建清洁美丽世界，为推进中国式现代化提供更强有力的支撑保障。

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