地热供暖行业矿业权管理及相关税费政策亟需优化

地热供暖行业矿业权管理及相关税费政策亟需优化

——关于《中华人民共和国矿产资源法实施条例（征求意见稿）》的相关建议

自然资源部：

地热能是一种储量丰富、分布较广、稳定可靠的清洁可再生能源，美国、欧盟均在通过技术革新、政策驱动的方式积极构建产业生态、推动地热规模化应用。大力开发利用地热能，对深入贯彻习近平生态文明思想，保障国家能源安全、落实“双碳”目标具有重要意义，与科技、经济、生态、民生等领域的“四个面向”高度契合。近年来，我国已建成中深层地热供暖面积超6.3亿平方米，可满足约630万户家庭冬季供暖需求，每年可替代标准煤超1200万吨、减排二氧化碳超3200万吨，取得了显著环境效益和社会效益。近期，国家绿色转型行动计划对地热开发利用给予高度重视，强调地热能是实现能源绿色低碳转型、应对气候变化的重要手段，在2025年1月1日起施行《中华人民共和国能源法》中明确地热能和水能、风能、太阳能、生物质能、海洋能等均属于可再生能源。因此，支持地热能开发利用将有助于推动我国能源结构优化升级，促进经济社会可持续发展。然而，地热行业发展仍面临矿业权办理不畅、企业税负较重、政策支持不足等问题，制约了产业健康快速发展和规模化应用。为促进地热供暖行业可持续发展，规范矿业权管理，优化税收政策、降低企业负担迫在眉睫。我们建议：一是完善地热矿业权管理；二是减免地热供暖税费；三是提高地热供暖价格和补贴；四是加强地热开发过程监管；五是修订地热资源勘查国家标准。

一、地热矿业权及税费现状

我国中深层地热能主要用于清洁供暖，其开发利用一次性投资大，回收周期长，回报率低，属于公共产品、民生工程，在大多数北方城市都是由政府定价（4个月的采暖费普遍在20元/平方米左右），因涉及千家万户，调价机制复杂，供暖价格调整困难。地热开发企业除一次性投资成本较高外（每建筑平方米地热供暖能力需100-150元）外，还需要承担矿业权拍卖价款、矿业权收益金、资源税等税费，综合成本很高。现阶段仍需国家政策扶持、鼓励。

1.矿业权管理及出让。一是地热矿业权由省级及以下自然资源部门管理。据了解，目前省级主管部门出台矿业权政策的地区包括北京市、天津市、河北省、浙江省、湖北省、西藏自治区等；下放至市级主管部门出台矿业权政策的地区包括山东省、陕西省和安徽省。其他省级行政单位暂未出台明确政策。二是部分地区已开始落实区块出让地热矿业权，但区块面积仍然较小。例如，2024年河北省挂牌成交地热采矿权60宗（区块），合计531.15平方千米，平均每个区块约8.85平方千米，约可支撑建成供暖能力80万平方米。2023-2024年天津市挂牌成交地热采矿权8宗（区块），合计15.564平方千米，平均每个区块约1.95平方千米，约可支撑建成供暖能力30万平方米。

2.矿业权出让收益政策。2023年2月24日，财政部、自然资源部、税务总局修订印发了《矿业权出让收益征收办法》，自2023年5月1日起施行，明确规定“矿业权征收方式：按竞争方式出让探矿权、采矿权的，在出让时征收竞争确定的成交价，即按额部分；在矿山开采时，按合同约定的矿业权出让收益率逐年征收采矿权出让收益，即按率部分。矿业权出让收益率：温度<60℃，出让收益率为3.6%；60℃≤温度<90℃，出让收益率为4.2%；T≥90℃，出让收益率为4.7%。”

3.矿业权挂牌出让政策。2023年1月3日，自然资源部印发《矿业权出让交易规则》，自印发之日起施行，明确规定了矿业权挂牌出让的交易形式：竞买人需在挂牌时间内填写报价单报价，交易平台确认有效报价后，更新挂牌价，以最高价确认矿业权人；报价相同的，最先报价为有效报价。

4.资源税政策。2019年8月26日，《中华人民共和国资源税法》经十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过，自2020年9月1日起施行。其中，资源税税目税率表将地热归为能源矿产（是《中华人民共和国能源法》规定的可再生能源中，唯一需缴纳资源税的类型），征收对象为原矿，税率为从价1%-20%或者从量1-30元/每立方米，具体计征方式由省、自治区、直辖市人民政府提出，报同级人民代表大会常务委员会决定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。2024年10月11日，财政部、税务总局、水利部联合印发《水资源税改革试点实施办法》，明确规定“地热、矿泉水和天然卤水按照矿产品征收资源税，不适用于本办法”，不缴纳水资源税。

二、存在问题

1.矿业权获取困难。仍有部分省（区、市）没有设立针对地热矿业权的专门办理渠道，导致企业矿业权获取困难。已明确地热矿业权办理的地区，多参照固体矿产流程执行，其中，地热开发利用只涉及钻井施工临时场地土地复垦，与矿山恢复无关，但需要办理矿山修复方案，增加了矿业权审批环节和周期。当前矿权出让区块面积仍然较小，由于地热是流体矿产，容易引起临近区块争抢开采，采、灌相互干扰，不利于区块整体规划、科学开发和同层回灌。

2.企业整体税费沉重。一是矿业权拍卖价格持续攀升。政府挂牌出让价一般按1平方公里30万元起价投标，对投标人地热开发技术不作要求，在招拍挂期间，经无序竞争，往往拍卖价格大幅提升，有的高达政府挂牌价20倍以上，导致供暖企业很难以合适的价格取得矿业权，或者取得矿业权后也无法经济开发、保障可持续运营。二是按照新的矿业权出让收益政策，地热企业需每年缴纳矿业权出让收益金。三是矿产资源税税负较高。目前各省（直辖市）普遍采取从量计征的方式，除天津等少量按照地热温度不同，采用不同价格，其他地区对地热供暖一般按照1-2元/立方米从量征收资源税。同等质量的地热水可提供的能量不足煤炭、石油、天然气等不可再生能源的1%，但矿业权出让收益率却高于石油和天然气（陆域0.8%海域0.6%）、煤炭（2.4%），矿产资源税率折算后也高于石油和天然气（6%）、煤炭（2-10%），税负明显过高。以河北60℃左右的地热资源开发为例（按照2元/平方米征收矿产资源税），矿业权出让收益金导致供暖成本增加0.9-1元/平方米，矿产资源税导致增加成本约5元/平方米，而供暖收费标准仅为16-22元/平方米，即使不考虑房屋空置和收费率，两项税费占供暖价格约30%，大幅推高了运行成本，既要保障民生供暖又要实现可持续经营，企业面临巨大矛盾和压力。 

3.地热暖费价格偏低。与天然气供暖相比，地热供暖更加清洁、低碳，但目前地热供暖项目收费价格普遍低于天然气供暖项目，且没有补贴政策。例如，在北京、天津地区，政府对天然气供暖给予补贴政策，而地热供暖则不享受补贴。

4.取水证办理困难。按照中央环保督察要求，尽管地热归属能源矿产，但仍需办理取水证。据了解，目前河南、山西、辽宁等省尚未出台取水证办理政策，相关地热开发企业无法办理取水证。

三、相关建议

1.完善地热矿业权管理。一是推动尚未出台地热矿业权办理办法的省级行政单位明确政策，推动按照流体矿产、可再生能源的属性优化办理流程；二是推动地热探、采矿权结合地质构造、城市规划和供热需求以更大面积区块方式出让，避免临近区块互相影响，无序开发；三是推动地热矿业权管理普遍下放至市、县政府，通过分散受理审批，加快矿业权批复节奏。四是尚未明晰取水证办理政策的省（区、市），尽快出台相关政策。五是明确地热矿业权投标企业的技术能力及资信标准。

2.减免地热供暖税费。建议根据《中华人民共和国矿产资源法》第六条“国务院对有利于促进资源节约集约利用、保护环境等情形可以规定免征或者减征资源税”的规定，以及《中华人民共和国资源税法》第七条省（市）可以决定免征或者减征资源税纳税人开采共伴生矿、低品位矿、尾矿的规定，充分考虑地热能量密度低的实际，出台针对采用“取热不耗水”技术供暖、发电的地热项目出台优惠政策。一是从价从低计征资源税，按不高于供暖价格的3%征收，降低地热供暖企业税负；二是减免可再生的地热矿业权出让收益金，进一步减轻地热供暖企业税负压力。同时，严禁不能达标回灌的地热项目开发，对“耗水”的地热开发利用从量从高征收，发挥税收对资源开发和保护的正向引导作用。

3.提高地热供暖价格和补贴。鉴于地热供暖一次性投资较高和清洁、可持续开发利用的属性，建议推动地方政府合理提升地热供暖价格，或者加大地热供暖企业的补贴力度，达到与天然气供暖享受同等价格和补贴政策，以冲抵矿业权拍卖价款、矿业权出让收益金、矿产资源税的影响。

4.加强地热开发过程监管。属地政府采用自动化、信息化管理方式，对地热开发量、回灌量等关键生产数据全面实施实时在线监管。

5.修订地热资源勘查国家标准。当前采用“取热不耗水”技术（即完全回灌）开发地热已非常普遍。《地热资源地质勘查规范》（GB/T 11615-2010）规定7种地热资源评价方法，其中，数值模型法（动态法）引入了地热水系统中水和热量均衡概念，可实现“水”“热”补给条件下的地热区块资源量化评价，但没有进一步明确是否适用于“取热不耗水”技术的地热资源量评估，以及如何应用。因此，权威评估方法和标准的缺失导致无法评估得出令人信服的资源量，影响了地方政府决策采用地热供暖，亟需修订该项标准，制定清晰的、可量化的“取热不耗水”技术地热资源评价方法。