高耗能项目审批重大变革！能耗双控转向碳排放双控意味着什么？

绿色低碳转型已进入新阶段，这项重大政策调整将重新定义中国经济发展与环境保护的平衡点。

2025年9月1日，国家发展和改革委员会发布的《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》正式施行，标志着我国节能降碳源头管控体系迎来重大升级。

这项新规取代了2023年版的节能审查办法，首次将碳排放评价全面纳入节能审查体系，实现了从“能耗双控”向 “碳排放双控” 的历史性跨越。

01 制度变革：从能耗控制到碳排控制

这场变革的核心在于将碳排放评价与节能审查深度融合，构建起覆盖项目全生命周期的能碳一体化管控机制。

新《办法》明确规定，碳排放评价被定义为“在对项目进行节能审查时，按照碳排放双控要求同步对项目碳排放水平、实施影响和降碳措施等进行评价，并形成评价结果的行为”。

其评价结果将直接纳入项目节能审查意见，成为项目能否通过审批的关键因素之一。这一制度创新的背景深刻反映了国家战略导向的转变。

02 政策背景：双碳目标下的必然选择

从“十一五”时期开始，我国政府就高度重视能源转型与应对气候变化，通过能源强度和碳强度的双控约束性指标持续推动转型进程。

党的二十届三中全会提出“建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制”。国务院印发的《2024—2025年节能降碳行动方案》和《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》。

均提出“将碳排放评价有关要求纳入固定资产投资项目节能审查，对项目用能和碳排放情况开展综合评价”。

能源活动是碳排放的最主要来源，占总排放量的90%左右，但并非所有能源消费都会产生大量碳排放。

原料用能和可再生能源供电过程中并不产生大量碳排放，这意味着能源消费量与碳排放量的相关性正在缩小。

03 内容变化：审查重点与标准的调整

新《办法》要求节能报告必须包含碳排放总量、结构、单位产品碳排放等核心指标，并与国家、行业标准及国际先进水平进行全面比较。

对于由国家发改委审查的项目，必须同步开展碳排放评价；地方则需对可能影响区域碳达峰进程的项目实施评价。这种分级分类的管理思路，既确保了重点项目的严格管控，又赋予地方针对性的执行空间。

值得注意的是，新《办法》特别强化了对煤炭消费的控制，将年煤炭消费量1000吨以上的项目全部纳入审查范围，这较之前仅考虑能源消费量的标准更为严格。

04 管理升级：权限上收与动态调整

针对实践中存在的审查权限层层下放、地方保护主义等问题，新《办法》进行了系统性制度重塑。

其核心是建立节能审查权限动态调整机制并上收重大项目管理权限。根据规定，国家发改委将对重点领域年综合能源消费量50万吨标准煤及以上（或年煤炭消费量50万吨及以上）项目实施直接审查。

在地方层面，新《办法》构建了更为清晰的分级管理体系：省级部门负责1万吨标准煤（或1万吨煤炭）及以上项目的审查，并禁止将“两高”项目审批权下放至县级。

同时，授权省级部门对专业力量不足、审查质量偏低的地区调整或暂停其审查权限。这种“动态收缩”机制，显著强化了制度执行的刚性约束。

05 企业影响：挑战与机遇并存

对企业而言，新规既是挑战也是机遇。一方面，项目前期合规成本增加，需投入更多资源进行能碳设计和论证。

另一方面，通过能效提升和碳减排，企业可降低长期运营成本，增强市场竞争力。国家节能中心指出，这将促使企业“深入挖掘节能降碳潜力，实现降本增效”。

过去项目在审查时，碳排放核算顶多算“附加题”，可做可不做；现在则变成了“必答题”，而且要得高分才能过。

新《办法》明确要求，项目节能审查意见里必须包含碳排放评估结果，具体到单位产品碳排放、总量结构、对标先进水平等细节。

这意味着，钢铁、水泥、化工等高耗能行业要么转型要么出局。举个例子，钢铁行业吨钢碳排放先进水平是1.3吨，如项目评估结果是1.8吨，就会被直接驳回。

06 地方治理：考核方式彻底改变

新《办法》的另一个重要变化是审查约束力“绑死”地方考核。对节能降碳指标严重滞后的省级地区，将视情暂停受理项目审查申请。

这样等于直接把地方政府的考核成绩和项目审批权挂钩，逼着地方在引进项目时先算“碳账”。

以前，某些地方政府可能会为了GDP审批通过高碳项目，现在则要掂量一下，避免涸泽而渔。这样一来，低碳优质项目成为地方“抢滩目标”。

同样是10亿投资，新能源汽车厂比传统钢铁厂碳排放低80%，地方肯定优先批前者。业内人士透露，最近广东、浙江等地给低碳项目开“审批绿色通道”，原因就在于此。

07 长远影响：推动能源与产业结构优化

新《办法》的实施预计将产生多维度深远影响。从减排效果看，“十四五”以来全国每年通过节能审查减少不合理设计能耗约1400万吨标准煤，相当于减排二氧化碳近3000万吨。

随着碳排放评价的加入，这一成效有望进一步提升。

对产业结构的引导作用更为显著。通过严格能效碳效准入标准，新规将促使能源要素向高效低碳产业流动。

在能源结构方面，强化煤炭消费控制将加速非化石能源替代。新《办法》明确要求项目报告中必须包括可再生能源替代、煤炭压减等措施论证，这为新能源发展创造了制度红利。

能耗“双控”的目标指向效率提升，而碳排放“双控”则直接指向绿色低碳发展。实施碳排放总量和强度“双控”，不仅会促进大力发展非化石能源，还可以把高碳排放产业面临的转型压力转化为转型动力。

08 实施展望：配套措施与能力建设

为确保新《办法》顺利落地，国家发改委将重点推进三方面工作：加强政策宣贯，通过专题培训帮助各方准确理解政策；完善业务指南，细化节能报告编制、评审等具体要求；强化动态管理，定期调度审查情况并开展“回头看”。

这些措施将有效解决制度执行“最后一公里”问题。

地方政府面临的挑战不容忽视。省级部门需在短期内建立碳排放评价能力，制定验收实施办法，并调整产业引导政策以匹配绿色发展目标。

部分能源大省可能面临项目审批节奏放缓的压力，需在发展与减排间寻找新平衡。

长期来看，新《办法》的实施效果将取决于几个关键因素：碳排放核算监测体系的完善程度、地方监管能力的提升速度以及激励约束机制的协同性。

随着全国碳市场覆盖范围扩大和碳定价机制成熟，节能审查与碳排放评价的协同效应将进一步显现。

随着新规落地，我国固定资产投资项目管理的制度框架将迎来又一次重要升级。这项改革将更好发挥节能降碳调控引导作用，助力提高能源利用效率、促进产业提质升级。

审批权限上收至省级和国家层面，县级政府彻底失去高耗能项目审批权。那些曾经依靠宽松环境标准吸引投资的地区，不得不重新审视自己的发展路径。

碳排放“双控”制度将在控制化石能源消费的同时鼓励可再生能源发展，促使政府遏制高耗能、高排放项目盲目发展。

在能源消费和经济发展之间寻求平衡，同步实现能源结构调整和绿色转型发展。

《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》（全文）http://www.ceccweb.org.cn/listshow.php?cid=68&id=3076