“城镇危旧房自主更新制度”优化的地方探索与启示

城镇化进入高质量发展阶段，危旧房改造已成为提升城市安全韧性、改善民生福祉的关键课题。2024年以来，国家密集部署工作，中央政治局会议要求“有力有序推进”，“两办”提出“分类分批稳妥推进危险住房改造”，并倡导建立“政府引导、市场运作、公众参与”的可持续模式，住建部则提出新增实施100万套城中村和危旧房改造目标等，为地方探索提供了纲领性指引。

政策东风下，成都、武汉、南京等地率先突破“政府包办”的路径依赖，通过政策松绑、流程再造和权益保障，激发产权主体内生动力，形成“居民出资、政府搭台、市场参与”的危旧房自主更新范式。聚焦广州，尽管城市更新的政策框架已搭建，但实践中仍面临居民协商难、资金渠道窄、片区统筹弱等瓶颈，亟需借鉴各地经验，在制度层面上深化突破，为超大城市更新注入新动能。

01  成都市君平街89号院1栋

“居民主导、社区协调、政府支持”的自主更新模式

成都市君平街89号院1栋作为四川省首个“三不变”（面积不变、容积率不变、土地权证不变）的居民自主原址重建案例，为城镇危旧房改造提供了创新样本。该建筑始建于1964年，为典型的三层砖木结构“筒子楼”，2022年鉴定为D级危房。2022-2025年期间，17户产权人自筹资金、自发成立自治小组与项目管理委员会，以EPC模式引入专业公司开展重建工作，成功实现“原址、原样、原面积、原用途”复建。

首创D级危房居民自建许可范式

依托成都市《危房原址恢复重建工程规划许可办理规则》专项政策的出台，形成“居民申请-社区协调-政府审批”的危旧房改造高效服务链。

一是组织创新，17户居民自发成立项目管理委员会，推选出3位具备建设施工、财务管理等相关经验的居民代表形成自治组织，实现项目资金共管与工程监督自治。

二是协商创新，通过社区、院委会搭建协商平台，协调解决施工期间的邻里矛盾。

三是审批创新。构建全链条管理，完善规划许可制度。立项阶段，以土地使用权证、房屋产权证或不动产权证替代用地许可，增加所有产权人同意书，强化危房鉴定报告、原建筑设计图及实测图等既有空间相关材料。审批阶段，优化衔接机制，通过多部门并联审批、住建部门安全审查前置等压缩审批时限。这一制度设计不仅催生了全省首张居民自建许可证，更形成了可复制的“居民主导型”更新范式。

探索“权责对等、多方共管”的资金运作机制

一是建立产权面积与出资义务挂钩的筹资体系，17户业主按产权份额共筹集188万元改造资金。

二是开创“居民自筹+业主监管+政府支持”的资金管理模式，由居民代表设立银行专项账户，通过多人共管账户和银行监管实现资金透明化使用。同时，政府开设审批绿色通道，简化资金使用相关手续，降低行政成本。通过该模式实现财政减负、居民主体责任意识加强、流程优化，形成居民自主决策、自主管理的良性机制。

02  武汉市21街坊

“住宅合作社”模式下的危旧房改造范本

武汉市青山区21街坊危旧房改造项目（现名“安欣·幸福里”）作为湖北省首个“住宅合作社”模式试点，走出了一条“居民主导、政府支持、市场参与”的创新路径，实现小区“原拆原建”改造。

该项目针对建于上世纪60年代、安全等级C级的4栋危旧筒子楼（3栋居民楼和1栋武钢单身宿舍），创新性地由134户原武钢职工家属自发组建住宅合作社，与区属国企青山安居集团合作实施改造，仅用不到半年时间就完成全部居民签约腾退，创造了“青山速度”。

“住宅合作社”模式保障居民自主决策

住宅合作社项目以居民自主治理为特色。21街坊通过自荐、群众推荐，选出社区书记、社区副主任、武钢退休职工等8名理事会成员，组建联合社，经民政部门注册成为非营利法人社会团体。在政府支持下，委托区属国企青山安居集团进行代建，签订委托协议。通过3轮入户调查、2次社员大会，居民全程参与决策，自主决策户型设计、资金筹措、企业遴选、方案确定等核心环节，形成了联合社章程。

该模式中，政府仅提供政策支持与协调，企业按居民需求代建，通过“三个一点”（居民出一点、政府补一点、企业让一点）的方式，保障了三方主体对项目建设的“共建共享”，实现了居民深度参与治理的突破性变革。

“一户一方案”的个性化设计转型

在仅6417㎡用地内，总建筑师团队针对134户差异化需求定制专属方案，设计了7种户型，突破“一刀切”的改造模式，实现个性化需求的高效匹配，最终实现100%签约，签约速度创同类项目最快纪录。

居民可选择套内面积同等置换，也可按3个不同档位进行补差（新增5㎡以内按9900元/㎡，新增5-10㎡按14850元/㎡，新增10㎡以上按16500元/㎡），获得建筑面积产权升级。项目在超高密度条件下，仍通过架空层设计、人车分流、超大阳台等创新手法，大幅提升了居住品质，实现了“小地块、大民生”的更新效果。

“居民出资+政策补贴+运营反哺”多元资金平衡机制创新

项目通过高密度设计（容积率3.7）增设商品房240套，在134户居民原址本体上，释放106户商品房通过市场对外销售，同时，配套底商采用“租售结合”模式引入刚需商业业态，确保长期商业运营用于平衡建设成本。

03  南京石榴新村

“共商共建”模式下的危旧房更新共同体构建

石榴新村位于南京市秦淮区丰富路和小王府巷交叉口，始建于上世纪50年代，原住居民约380余户共计1500人。该片区内多为非成套户型，户型小、密度大、卫生环境差、私搭乱建严重，48%的房屋面积35㎡以下，最小的仅有7㎡。项目待改造房屋总建筑面积约2.36万㎡，通过多元安置方式、多户型设计方案，满足回迁居民的个性化安置需求。

更新政策先试先行

一是更新模式多元。采用“原地重建、回迁安置为主，异地置换、货币回购相结合”的多组合安置方式，实现“留改拆回”。

二是方案先行先试。在市级政策空白期，项目实施主体南京越城集团有限公司（简称越城集团）综合危房消险治理专项工作方案以及现行征收、保障等既有政策文件，制定《实施方案》，以项目实施促进指导性政策文件的出台。

三是一户一方案。明确各种类型的置换和保障流程，按照“一户一方案”进行数据分析、模拟安置和成本测算。

政府主导下的共商共建机制

一是党建引领共管。项目指挥部成立临时党委，构建“党委-支部-党员-群众”四级联动机制。

二是成立居民工作组。由机关干部、街道办、越城集团等工作人员组成8个居民工作组，组织69场居民议事会，经70余轮方案设计优化形成20个面积段、36种户型供选择。

三是共建消险委员会。吸纳更新对象中的党员、积极分子、热心群众与工作组、律师团队形成“战略共同体”，扎牢宣传口径。

四是领导一线接访。区委区政府主要领导定期驻点，面对面倾听居民意见。

五是成立专业矛盾协调处。由公证处、律所、街道人民调解委员会等多部门联动成立“多元化矛盾协调小组”，先后解决法律问题共15件、化解继承纠纷558户次、完成家庭权益公证135户。

“政府出资＋居民共担＋市场补充”三级投融资机制

项目改造所需资金约7000元/㎡，按市、区财政和产权人3∶3∶4的比例分摊，产权人承担建设费用的40%（即2800元/㎡，可通过公积金提取支付，分期付款）。国企挑大梁，政府拨款、越城集团全额出资设立项目公司，并通过申请专项国债、地块抵押、自持商业配套经营现金流（配建商业用房和停车位）等多渠道扩大资金来源。

 项目投融资模式图

图源：自绘

04  对广州的启示

广州市危房数量多，改造任务重、需求强，应多措并举优化危旧房改造工作。

一是成立专业化组织，鼓励组建居民自主更新委员会，完善居民全程参与决策的共商共建机制；由政府机构、合作企业、律师团队、居民代表等联合设立危旧房改造工作专班，统筹实施项目更新工作。

二是创新制度设计，探索“规划—土地—产权”政策联动，推进危旧房自主更新与低效用地再开发、土地出让、土地权益调配等土地政策有机融合；鼓励土地混合利用与功能转换；支持“一栋一策”“一户一方案”实施改造；优化审批流程，设立绿色通道，创新“设计方案一次性联合会商”制度。

三是拓宽筹资渠道，构建差异化补贴体系，依据房屋安全等级、建筑面积、产权属性等，分级给予财政补贴；建立梯度化支付机制，针对不同支付能力与不同意愿业主设计改造资金筹集方案，通过财政托底、引入合作企业、专项回购等多种方式推动签约率100%；激活空间复合价值，允许适度植入营利性设施，通过开放经营权转让、产权置换等方式实现空间增值收益反哺，形成可持续资金循环。